《建议》首次明确提出“以碳达峰碳中和为牵引”，明确中国式现代化发展必须协同推进降碳、减污、扩绿、增长，持续增强绿色发展动能。“这一表述背后显示出‘十五五’生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期。”中国宏观经济研究院能源研究所科研外事处处长、研究员苏铭告诉界面新闻。苏铭表示，过去几年，通过打赢污染防治攻坚战等一系列行动，中国生态环境质量持续改善。下一步既要夯实生态环境质量持续向好的基础，更要逐步转向以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。李志青补充称，这一定位凸显了绿色低碳在 “十五五” 规划中的核心地位，也意味着未来五年，无论是硬件层面的能源结构调整、产业结构优化，还是软件层面的制度建设，都必须落地见效。碳排放的下降从来不是单纯的技术调整，其背后更是生产生活方式的系统性变革。

  2025年是中国能耗双控的收官之年。去年起，能耗双控向碳排放双控全面转型的新机制已在加快建立。今年发布的《建议》，再次明确实施碳排放总量和强度双控制度。从发展阶段来看，“十四五”是提出并初步转向碳排放双控制度的探索期，“十五五”则将是这一转变全面落地和制度化的关键期。能耗双控是指能源消费总量与强度双控制度，在特定阶段对提高能效、节约资源起到了积极作用，但随着发展进入新阶段，其弊端也显现出来。例如，因为它对所有能源一视同仁，与鼓励可再生能源发展的目标相悖。去年8月，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（下称《方案》），明确了6类15项重点任务，为构建碳排放双控制度体系指明了工作方向。《方案》提出分三个阶段作出工作部署。其中第二阶段是“十五五”时期，在全国范围内实施碳排放双控制度，以强度控制为主、总量控制为辅；第三阶段是碳达峰后，调整优化碳排放双控制度，以总量控制为主、强度控制为辅。碳排放总量控制是指对一个地区、企业或组织在一定时间内所排放的二氧化碳总量进行限制或减少的控制方式，旨在从源头上控制碳排放，减少温室气体的排放，从而减缓气候变化问题。碳排放强度控制则是指对一个地区、企业或组织在单位国内生产总值(GDP)中的碳排放量进行限制的控制方式，它是对碳排放总量控制的重要补充，旨在降低单位GDP的碳排放量，实现低碳发展。“如果继续单纯强调能耗双控，会抑制经济发展，这与当前国情和双碳目标不符。” 吴宏杰此前在接受界面新闻采访时表示。这一转型的核心逻辑在于，“随着新能源在能源结构中的比例不断增加，尽管中国的能源消耗总量有所上升，但碳排放强度实际上是在下降的。这是因为新能源的利用减少了对化石能源消耗的比重，从而降低了碳排放。”因此，从能耗双控转向碳排放双控，本质是为了实现经济发展与环境保护的动态平衡。《方案》所提第二阶段的目标着重于碳强度的控制，是相对量的减少；第三阶段的目标则是对碳排放总量的控制，这关乎绝对量的削减。针对第二阶段到第三阶段的变化，北京电链科技有限公司双碳事业部总监郑颖此前曾接受《中国青年报》采访时解释称，“十五五”是中国实现碳达峰的冲刺期和实现期，在经济增长与碳排放总量增长脱钩前，设置强度为主、总量为辅的考核方式，既能确保经济稳步增长，又能确保如期实现碳达峰目标。“在碳达峰后，核心是实现碳排放总量的稳步下降，碳排放强度下降无法支撑实现这一目标，因此需转向总量控制为主，直至实现碳中和目标。”郑颖说。